境外制裁与中国内地法律冲突: 处理双重合规困境

2022年，一家香港公司委托新加坡船务公司，将一批电子产品由上海运往巴拿马。承运人在货物装船后，以托运人被外国列入制裁清单为由，拒绝签发提单；货物抵达目的港后，又拒绝交付。上海海事法院发出海事强制令后，承运人虽签发提单，却将整批货物擅自退运回上海。

其后，法院认定承运人构成根本违约，判令赔偿货物损失及利息，并驳回承运人提出的集装箱超期使用费反诉。最高人民法院随后将该案列为2025年全国海事审判典型案例，明确指出：外国对中国公民、组织的非法单边制裁，不得作为拒绝履行合同义务的抗辩事由。

这宗案件的意义并不只在于航运合同。它把跨国企业每天都会面对、却长期缺少清晰处理框架的问题推到台前：当外国制裁、出口管制、金融机构要求或监管调查，与中国内地的反制、阻断、数据和供应链安全规则发生冲突时，企业究竟应当如何行动？

对一家承运人、银行、保险人、供应商或跨国集团而言，风险往往不是抽象的地缘政治表态，而是一个具体动作：是否付款、是否签发单据、是否继续供货、是否冻结账户、是否终止客户关系、是否收集并向境外传输资料。每一个动作都可能在一个司法辖区被视为合规，却在另一个司法辖区引发违约、行政、民事或经营风险。

真正困难的地方在于，企业未必能同时完整满足两边要求。继续交易，可能面对外国制裁、出口管制、金融清算或市场准入风险；拒绝交易、冻结资产、终止合同、拒交文件或协助调查，又可能在中国内地被认定为执行或协助执行外国不当域外措施，并引发行政、民事甚至更广泛的经营后果。

下文不再讨论该案本身的责任认定，而聚焦它所揭示的核心问题：企业如何在相互冲突的法律义务之间建立可执行、可解释、可审计的决策机制。

从“制裁合规”转向“法律冲突管理”

企业首先应放弃两个过度简化的判断。

第一，外国制裁命中不当然意味着世界各地所有集团实体都必须停止交易。必须先判断该外国法律对具体主体和具体动作是否真正适用：是否存在该国人士、货币清算、金融机构、货物原产地、受控技术、目的地、最终用户或其他法定连接点；有关风险属于直接法律禁止、次级制裁风险，还是金融机构和商业伙伴自行采取的去风险化措施。

第二，中国内地的反制和阻断规则也不是对一切外国合规要求一概否定。它们针对的是被识别为不当域外适用、歧视性限制或损害中国主权、安全、发展利益及中国主体合法权益的措施。是否构成该类措施，以及是否已被公告、禁令或禁执令覆盖，必须逐项判断。

因此，企业需要处理的不是“选择站队”，而是识别某项具体行动是否真的构成不可调和的双重义务，并在每个法律体系中选择风险最可控制、最可解释的路径。

中国内地规则已形成分层工具箱

现行框架并非只有《反外国制裁法》。它由《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》、反外国制裁法及其实施规定，以及2026年出台的产业链供应链安全规则和《反外国不当域外管辖条例》共同构成。

不同工具解决的问题不同：

– 《阻断办法》主要面对外国措施不当限制中国主体与第三国正常经贸往来的情形，形成“报告、评估、禁令、豁免、追偿”的机制。企业遇到相关限制时，原则上应在30日内向商务主管部门报告。
– 反外国制裁法的风险并不限于行政清单。它也可能成为中国主体主张停止侵害和损害赔偿的民事基础。
– 2026年规则将产业链安全、供应链调查、资料收集和外国监管协作纳入同一风险视野，并建立更高位阶的识别、禁执、调查、约谈、反制和清单机制。
– 《反外国不当域外管辖条例》允许对被识别的外国不当域外管辖措施发出禁执令；执行或协助执行者可能面对检查、责令改正、市场准入限制、数据限制、罚款及其他后果。

2026年5月的实践尤其重要。一方面，商务部首次就五家中国炼油企业相关的美国制裁发布阻断禁令；另一方面，主管部门对欧盟外国补贴调查中涉及中国境内广泛资料收集的做法采取禁执措施。这说明风险对象已不只是传统经济制裁，也可能延伸至出口管制、供应链尽调、补贴调查、竞争调查和跨境取证。

“外国法要求”必须先拆开看

企业不能只问“对方是否被列入名单”，而应至少区分四类情形。

### 外国法的直接适用

若交易涉及美国人士、美国境内活动、美元清算、美国金融机构、美国原产货物或技术等实质连接点，外国法风险通常更具体。某些支付即使由非美国机构执行，也可能因经过美国代理行或要求美国主体参与而产生直接风险。

这种情况下，中国内地规则并不会自动消除外国法的域外执法、资产冻结、罚款或市场限制风险。企业应准确识别受限制的究竟是某一付款、某类技术、特定货物、某个实体，还是整个商业关系。

### 次级制裁与去风险化

对非美国主体而言，更常见的是次级制裁风险、失去银行服务、保险人拒保、供应商终止合作或融资渠道收缩。此类风险在商业上很严肃，但不能与“已经违反外国法”混为一谈。

中国阻断机制最可能关注的，正是第三国主体因担心外国次级制裁而停止与中国主体进行正常贸易的情形。企业若把任何名单命中都自动转化为全球拒绝服务，反而可能增加在中国内地被指控“过度合规”的风险。

### 中国已识别或禁止的措施

一旦外国措施已被中国主管部门明确识别，并通过阻断禁令或禁执令禁止承认、执行或协助执行，局面发生实质变化。中国境内主体不应继续将总部政策、合同条款或一般性风险偏好作为自行执行外国措施的理由。

此时，企业的重点应从“是否可以直接停止履约”转向“是否可在合法范围内申请豁免、许可证、替代路径或主管部门指导”。

### 尚未被公告的灰色地带

没有公告并不等于外国措施已获中国认可，但也不意味着所有外国要求当然不可执行。现行规则保留较大行政裁量，部分术语例如“适当联系”“重大损害”“协助执行”“供应链相关信息收集”的边界，仍将取决于后续执法和司法实践。

在灰色地带，最危险的做法是自动化执行和未经审查的集团指令。企业需要有记录地完成冲突评估，并保留其决定并非基于歧视性外国限制措施，或已尽力寻找合法替代方案的证据。

影响不限于付款和货物交付

过去企业容易将制裁冲突理解为“付款能否做、货物能否运”。现在的风险范围更广。

供应商问卷、原产地追踪、下级供应链图谱、劳动与人权核查、最终用户调查、客户筛查、出口管制尽调、内部调查、电子邮件收集、员工访谈以及向外国监管机构提供中国境内资料，都可能同时涉及供应链安全、数据出境、个人信息、档案、商业秘密、国家秘密和反不当域外管辖规则。

同一项业务动作可能形成连锁风险：先向中国供应商索取详细资料，随后把资料传到境外，再以外国制裁或尽调结果终止合作，最后向外国监管机构说明已采取处置措施。每一步都可能适用不同的中国法律要求，不能再由单一制裁团队独立完成。

总部与中国实体必须重新划分决策责任

中国法人、分公司、在华员工和境外总部并非处于同一法律位置。总部作出的全球决定即使在其所在地合法，落地到中国实体、人员、数据或供应链时，仍可能产生独立的中国法风险。

因此，集团需要建立实体层面的授权和隔离机制：

– 明确哪一实体负责具体交易、筛查、付款、合同履行和资料提供。
– 明确中国团队有权触发法律冲突升级，而非只能执行总部指令。
– 避免总部直接向中国团队发出“因美国制裁停止合作”或“为满足外国调查要求收集资料”的简单指令。
– 对中国实体、分支机构、合资企业、关联供应商和实际控制关系进行穿透梳理。

中国规则中的“实际控制”并不等同于某一固定持股比例。它可能覆盖控制、设立、运营参与及其他实质联系，因此集团不能仅以股权低于某一比例便假设风险已经隔离。

合同不能再使用一刀切的制裁条款

传统制裁条款常写为“任何一方为遵守适用制裁法律可立即暂停或终止履约”。在中国关联交易中，这种写法的风险显著上升：若条款被用于单纯执行外国限制措施，可能被视为协助实施该措施；外国法和仲裁条款也未必完全阻止中国境内的侵权、禁令或保全程序。

更可行的设计是把冲突本身写入合同处理机制：

– 及时通知对方发生的制裁、出口管制、数据或反制风险。
– 约定善意协商、暂缓期限、替代付款与交付安排、替代金融机构、替代承运人或替代履约地。
– 明确双方应考虑申请外国许可证、一般许可证、特定许可证、中国豁免或主管部门指导。
– 区分真正法律禁止、合理合规风险和纯商业去风险化。
– 对保密、数据、文件交付、争议解决、赔偿、管辖和资产保全作专项安排。

合同条款不能消灭强制性法律冲突，但可以避免企业在最紧急的时候只剩“履行”或“违约”两个选择。

豁免与许可应成为标准选项

企业不应将豁免理解为最后才使用的求助手段。对于已被禁令或禁执令覆盖的事项，中国规则提供了在特殊情况下申请允许在特定范围内执行或协助执行的渠道；《阻断办法》也允许向商务部申请豁免。

同样，外国法下若存在许可证、豁免、风控账户、替代结算或受限交易安排，也应尽早评估。申请未必一定获批，但它能证明企业不是简单以制裁为由拒绝履约，而是认真尝试寻找两边均可接受的路径。

最稳妥的处理，往往不是单独申请中国或外国一方的豁免，而是同步评估两边出口：外国法是否可取得许可证，中国法是否需要豁免或指导，合同是否可改为替代履约，数据是否可以本地化处理或经合规程序后提供。

企业需要一套可审计的冲突处置流程

对有中国业务的跨国企业，建议将下列流程写入危机预案：

1. 建立高风险触发清单：名单命中、供应链调查、外国监管问询、付款冻结、要求中国团队收集或传输资料、拟暂停或终止中国交易等，均应自动升级。
2. 由贸易制裁、出口管制、中国法、数据合规、争议解决、业务、采购、财务和管理层共同评估，而非仅由全球筛查系统或单一业务负责人决定。
3. 同时核验外国法的真实适用范围、中国法的适用范围、具体实体和人员、资产和数据所在地、合同义务及可用许可路径。
4. 对每项决定留存同期记录：筛查结果、连接点分析、授权层级、替代方案、与对方的沟通、主管部门咨询、许可证或豁免申请及最终理由。
5. 为中国监管检查建立专门应对程序，指定联络人、文件保管规则、员工沟通指引和内部升级机制。
6. 审查内部邮件和指令的表述。直接要求中国人员“为遵守美国制裁而终止客户”或“为满足外国调查而收集中国资料”，会产生不必要的证据风险；任何措辞都不能替代实质审查，但应与经确认的法律依据一致。

民事诉讼正在成为实际压力点

企业不能只关注行政处罚。现有框架允许受损中国主体主张停止侵害和损害赔偿，诉讼可能针对境外公司、关联公司或参与决策的人员。即使外国被告在中国没有完整运营实体，是否具备中国法院管辖和未来执行条件仍需依具体联系、资产和程序规则判断；这一点尚未完全清晰。

但市场压力已经出现：针对银行冻结或处理受制裁交易、境外合作方暂停付款、外国监管措施影响中国企业权益的民事案件，已有被中国法院受理或被用作谈判筹码的实例。对企业而言，风险不只是罚款，而可能包括货物和资产保全、合同中断、关联公司受影响、市场准入限制、数据限制以及管理人员的出入境和居留风险。

结语：合规的答案不再是自动拒绝

中国内地的反制和阻断制度并不要求企业忽视真实的外国法风险，也不意味着所有跨境交易都应继续履行。它要求企业停止把外国制裁、出口管制或调查要求当作无需本地化审查的全球指令。

今后的合规能力，取决于企业能否把“名单命中后的自动拦截”升级为“冲突法下的受控决策”：准确识别义务来源，区分直接法律禁止与商业避险，审查中国实体和数据的本地风险，及时使用报告、豁免、许可、替代履约和争议解决工具，并让每一项决定都经得起中外监管机构、交易对手和法院的追问。